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GUAYANA MODERNA
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Guayana Moderna, N° 13
Enero-Junio, 2024
Venezuela
Artículos
Fecha de recepción: 30-04-2024
Fecha de aceptación: 20-05-2024
pp.: 31-55
Desafíos tributarios en la distribución de bienes de consumo masivo:
Análisis del Impuesto sobre Actividades Económicas en el estado
Bolívar y la eficacia de la Ley de Coordinación y Armonización
Tributaria
Tax Challenges in the Distribution of Mass Consumer Goods: An Analysis of the
Value Added Tax in Bolívar State and the Effectiveness of the Tax Coordination
and Harmonization Law
Díaz Valdez, Julio César
Universidad Católica Andrs Bello-Guayana
Estado Bolívar, Venezuela
Correo: jdiazval@ucab.edu.ve
https://orcid.org/0000-0002-1923-8743
Resumen
Este estudio analiza los desafíos tributarios que enfrentan las empresas distribuidoras de bienes de consumo
masivo en el estado Bolívar, Venezuela, centrándose en el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE)
y la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y
Municipios (LOCAPTEM). La investigación se basó en un análisis de fuentes primarias, recopilando
información directamente de las ordenanzas vigentes de los municipios. Los hallazgos revelan que la
complejidad del sistema tributario, la falta de armonización fiscal y la alta carga fiscal obstaculizan el
desarrollo del sector. La LOCAPTEM, si bien representa un avance, no es suficiente para resolver estos
problemas. Se requieren reformas profundas para simplificar, transparentar y hacer más justo el sistema
tributario, fomentando la competitividad del sector.
Palabras clave: Impuesto sobre Actividades Económicas, Ley Orgánica de Coordinación y Armonización
de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios, bienes de consumo masivo.
Abstract
This study analyzes the tax challenges faced by companies distributing mass consumer goods in Bolivar
state, Venezuela, focusing on the Tax on Economic Activities (ISAE) and the Organic Law for the
Coordination and Harmonization of the Tax Powers of the States and Municipalities (LOCAPTEM). The
research was based on an analysis of primary sources, collecting information directly from the current
ordinances of the municipalities. The findings reveal that the complexity of the tax system, the lack of tax
harmonization and the high tax burden hinder the development of the sector. The LOCAPTEM, while
representing a step forward, is not enough to solve these problems. Deep reforms are needed to simplify,
transparent, and make the tax system fairer, fostering competitiveness in the sector.
Keywords: Tax on Economic Activities, Organic Law for the Coordination and Harmonization of the Tax
Powers of the States and Municipalities, mass consumption goods.
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INTRODUCCIÓN
La distribución de bienes de consumo masivo
en Venezuela enfrenta una compleja gama de
obstáculos económicos, sociales, políticos y
externos. Abordar estos desafíos de manera
integral es fundamental para garantizar el
acceso a la alimentación de la población
venezolana. Este estudio se enfoca en el
estado Bolívar, analizando los desafíos que
enfrenta la distribución de estos productos
desde la perspectiva
tributaria, particularmente en lo referente al
Impuesto sobre Actividades Económicas
(ISAE).
El ISAE, que grava la actividad comercial en
un territorio determinado, presenta diversas
problemáticas en el estado Bolívar debido a
la falta de armonización entre las ordenanzas
municipales que lo regulan. Esta situación
genera disparidades en las cargas fiscales y
complicados procedimientos
recaudatorios, obstaculizando el desarrollo
económico del sector y afectando la
competitividad de las empresas
distribuidoras.
La investigación se basa en el análisis de las
ordenanzas municipales vigentes sobre el
ISAE en el estado Bolívar y de la Ley
Orgánica de Coordinación y Armonización
Tributaria Municipal
(LOCATEM), identificando las principales
problemáticas relacionadas con el ISAE y
evaluando la efectividad de la LOCATEM en
abordarlas.
Durante el desarrollo de la investigación se
presentaron limitaciones, como la falta de
acceso a información necesaria, como la
Ordenanza de ISAE del municipio Sucre del
estado Bolívar, y los Clasificadores de
Actividades Económicas de los municipios
Bolivariano Angostura y Pedro Padre Chien,
lo cual limitó la capacidad del estudio para
analizar en detalle las particularidades del
ISAE en estos municipios.
A pesar de estas limitaciones, se espera que
este estudio contribuya a comprender los
desafíos tributarios que enfrentan las
empresas distribuidoras de bienes de
consumo masivo en el estado Bolívar, y a
evaluar la eficacia de la LOCAPTEM en la
armonización de las cargas fiscales y la
simplificación de los procedimientos
tributarios.
En este trabajo el autor analiza los temas: La
distribución de alimentos y bebidas de
consumo masivo en el estado Bolívar. El
ISAE y sus contribuyentes. Las garantías
jurídicas y las medidas para coordinar y
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armonizar las Ordenanzas de actividades
económicas establecidas en la LOCAPTEM.
Algunas desviaciones de las ordenanzas
vigentes respecto a la LOCAPTEM que
inciden en la distribución de bienes y
servicios de consumo masivo en el estado
Bolívar. La Responsabilidad del Estado en la
omisión legislativa.
1. La distribución de alimentos y bebidas
de consumo masivo en el estado Bolívar
La distribución de alimentos y bebidas de
consumo masivo en Venezuela se ve limitada
por una compleja combinación de factores
económicos, sociales, políticos y externos.
Abordar estos desafíos de manera integral es
fundamental para garantizar el acceso a la
alimentación de la población venezolana. Sin
embargo, en este punto, trataremos los
desafíos de la distribución de estos productos
dentro de la jurisdicción del estado Bolívar
desde la perspectiva tributaria en general y
del ISAE en particular.
El estado Bolívar, con más de 242.800 km²,
es el más grande del país
1
ubicado en el Este
de Venezuela. Esta vasta extensión territorial,
1
Representa el 26,49 % del total nacional.
2
Desde el Municipio Angostura del Orinoco (Ciudad
Bolívar) hasta el Municipio Gran Sabana (Santa Elena
junto a la dispersión de su población en 11
municipios, dificulta la logística de
distribución de los bienes de consumo
masivo (p. ej., vías de comunicación
irregulares, zonas inaccesibles). Los
depósitos de mercancías, agencias de ventas,
son en estos casos opciones que tienen los
distribuidores de consumo masivo para
realizar la actividad comercial de manera
eficiente. Sin embargo, la dificultad del
traslado de los productos
2
entre los
municipios del estado y el gravamen del
ISAE pueden incidir negativamente en el
desarrollo de esa actividad.
La desarmonización fiscal presente en el
estado Bolívar, caracterizada por
la diversidad de regulaciones tributarias en
cada municipio, genera incertidumbre y
complejidades para las empresas
distribuidoras de bienes de consumo masivo.
Las ordenanzas del ISAE, a
menudo impregnadas de ambigüedad o
vaguedad, dificultan el cumplimiento de las
obligaciones tributarias y aumentan los
costos operativos.
Las tramitologías
de Uairén), existen 33 puestos de control militar y
policial.
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burocráticas excesivas, los procedimientos
administrativos engorrosos y la diversidad de
impuestos y tasas municipales
3
representan
obstáculos significativos para el desarrollo
del sector. Estos factores, sumados a los altos
costos de transporte, se traducen en precios
más elevados para los consumidores
bolivarenses
4
.
La combinación de la gran extensión
territorial, la irregularidad de las vías de
comunicación y la diversidad de regulaciones
tributarias municipales, convierte al estado
Bolívar en un entorno desafiante para la
distribución de bienes y servicios de
consumo masivo. Estas dificultades impactan
negativamente en la población, generando
escasez, precios elevados y desigualdad en el
acceso a productos básicos.
Para mitigar las dificultades desde la
3
La obtención de permisos y licencias para operar en
cada municipio puede ser un proceso lento y costoso,
desalentando la inversión en la región.
4
La diversidad de impuestos y tasas municipales,
sumado a la falta de armonización fiscal, incrementa
los costos operativos y reduce la rentabilidad de la
distribución en el estado.
5
Asamblea Nacional de la República Bolivariana de
Venezuela, Ley Orgánica de Coordinación y
Armonización de las Potestades Tributarias de los
Estados y Municipios, (Gaceta Oficial N. ° 6.755
Extraordinario, de fecha 10 de agosto de 2023).
6
Redacción, «Fedecámaras Bolívar y sus cámaras
base exigen a Alcaldía de Caroní el desbloqueo del
portal fiscal», Correo del Caroní, 1 de noviembre
2023, acceso el 10 de abril de 2024,
https://correodelcaroni.com/laboral-
perspectiva tributaria, se decretó la Ley
Orgánica de Coordinación y Armonización
de las Potestades Tributarias de los Estados y
Municipios (LOCAPTEM)
5
que tiene como
unos de sus fines “promover el desarrollo
armónico de la economía nacional, con miras
a elevar la calidad de vida de la población,
generar fuentes de trabajo, crear alto valor
agregado nacional y fortalecer la soberanía
económica” (ex art. 2). No obstante, no pocos
dirigentes de gremios empresariales
6
,
profesores universitarios
7
, y especialistas
8
,
han denunciado la poca efectividad material
de la misma.
La superación de las dificultades que
enfrenta el sector de distribución de bienes de
consumo masivo en el estado Bolívar
requiere un esfuerzo conjunto por parte de
diversos actores: el gobierno, las empresas
economia/fedecamaras-bolivar-y-sus-camaras-base-
exigen-a-alcaldia-de-caroni-el-desbloqueo-del-portal-
fiscal/
7
Hctor Orochena, citado por Ana Uzcátegui,
«Expertos: Ley de Armonización Tributaria no se
cumple en el país», Diario de Lara, La Prensa, 20 de
diciembre de 2023, acceso el 10 de abril de 2024,
https://www.laprensalara.com.ve/nota/68971/2023/12
/expertos--ley-de-armonizacion-tributaria-no-se-
cumple-en-el-pais#google_vignette
8
Ramón Guillermo Aveledo y Mariela Campos
Villalba. Cfr, «Análisis | La "armonización" tributaria
puede ser "conflictiva y desequilibrada", dicen
expertos», Banca y Negocios, acceso el 10 de abril de
2024,
https://www.bancaynegocios.com/armonizacion-
tributaria-ley-analisis-iepft/
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del sector privado y la sociedad civil. El
objetivo fundamental debe ser garantizar
el acceso equitativo y a precios justos de
bienes y servicios esenciales para la
población bolivarense.
En este sentido, el papel del Poder Público no
debe limitarse a la mera dictación de normas
de armonización. En un Estado de Derecho y
Justicia, el cumplimiento y respeto de las
leyes es fundamental. Esta obligación recae
no solo sobre las empresas y los
ciudadanos, sino tambin sobre
los funcionarios.
Es necesario que el gobierno asuma un
rol proactivo en la promoción del
cumplimiento tributario, la simplificación de
los procedimientos administrativos y la lucha
contra la corrupción. Solo mediante
un compromiso firme por parte de todos los
9
«…Es un tributo que hoy en día tiene características
de un impuesto directo aunque se haya dicho muchas
veces que es un impuesto indirecto, pues su regulación
tiene en consideración las condiciones subjetivas del
contribuyente a travs de estándares socioeconómicos
(clasificadores de actividades, niveles mínimos de
ingresos, diversidad de alícuotas, etc.) y atiende a la
capacidad económica del contribuyente reflejada en
diversos signos (ingresos propios, ventas, capital,
exclusión de ciertas operaciones, etc.) no tiene
estructura plurifásica (…)» Cfr., Gabriel Ruan
Santos, «Medidas tributarias expropiatorias»,
Revista de Derecho Tributario, n° 126 (2010): 33.
10
Son aquellos que gravan los distintos
rendimientos netos que proceden de los casos
capaces de producirlos. Cfr., Efraín Sanmiguel
Sanjuán, Diccionario de Derecho Tributario
sectores se podrá construir un entorno
favorable para el desarrollo del sector de
distribución y garantizar el bienestar de los
consumidores.
2. El Impuesto sobre las actividades
económicas (ISAE) y sus contribuyentes
El ISAE es un tributo que grava la realización
habitual de actividades económicas dentro de
la jurisdicción de un municipio
determinado. En el caso de la distribución de
bienes de consumo masivo, el ISAE se aplica
sobre las actividades comerciales
relacionadas con la venta y distribución de
estos productos.
El ISAE presenta las siguientes
características: es directo
9
, real
10
, periódico
11
y territorial
12
. De tal manera, para que un
sujeto sea calificado como contribuyente
13
(Valencia: Lizcalibros, C.A., 2006), 432.
11
ex art. 205 LOPPM. – «El período impositivo de este
impuesto coincidirá con el año civil y los ingresos
gravables serán los percibidos en ese año, sin perjuicio
de que puedan ser establecidos mecanismos de
declaración anticipada sobre la base de los ingresos
brutos percibidos en el año anterior al gravado y sin
perjuicio de que pueda ser exigido un mínimo
tributable consistente en un impuesto fijo, en los casos
en que así lo señalen las ordenanzas.»
12
«Es un impuesto municipal, local, o territorial,
aplicable en el ámbito espacial de un municipio
determinado». Cfr., Edgar Jos Moya Millán, Derecho
Tributario Municipal (Caracas: Mobilibros, 2006),
101 y ss.
13
ex artículo 22 COT, 2020. – (personas naturales,
personas jurídicas, entidades o colectividades que
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del aludido tributo, debe existir una conexión
entre el territorio del municipio exactor y los
elementos objetivos condicionantes del
impuesto, i. e., el lugar de la fuente
productora de la actividad y la capacidad
contributiva sobre la que recaerá el tributo
14
.
Los municipios en Venezuela gozan
de autonomía fiscal, lo que les permite
establecer sus propios tributos dentro de los
límites establecidos por la CRBV
15
. Esta
autonomía les otorga la facultad de crear,
recaudar e invertir sus ingresos.
El ISAE constituye uno de los
principales ingresos de los municipios en
Venezuela, tal como lo establece el artículo
constituyan una unidad económica, dispongan de
patrimonio y tengan autonomía funcional). //
«…aquellas personas (naturales o jurídicas) que están
obligadas por la ley a cumplir con la obligación
tributaria, sea esta a título propio en cuyo caso se
denominará contribuyente o por deuda ajena en cuyo
caso se denominará responsable». Cfr., Fernando
Sainz De Bujanda, Lecciones de Derecho Financiero
(Madrid: Servicio Publicaciones de la Facultad
Derecho,1993), 218.
14
Cfr., SPA del TSJ, sentencia N.° 00473, de fecha 23
de abril de 2008, Caso: Comercializadora Snacks,
S.R.L.,
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/abril/00473-
23408-2008-2005-4985.html
15
Venezuela, Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, (Gaceta Oficial
Extraordinario N.° 5.908, de fecha 19 de febrero de
2009). ex art. 168 CRBV.
16
ex art.179 CRBV. – « Los Municipios tendrán los
siguientes ingresos: (...) 2. Las tasas por el uso de
sus bienes o servicios; las tasas administrativas por
licencias o autorizaciones; los impuestos sobre
179 de la CRBV
16
. Este impuesto permite a
los municipios financiar su funcionamiento y
desarrollo, contribuyendo a su autonomía
económica.
Sin embargo, la potestad tributaria de los
municipios no es ilimitada. Si bien el artículo
179 de la CRBV les otorga la facultad de
establecer sus propios tributos, esta facultad
debe ejercerse dentro de los parámetros
constitucionales y legales.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia (TSJ), en la sentencia N.° 278 de
fecha 29 de abril de 2014, ha hecho un
llamado a la reflexión sobre el ejercicio de la
autonomía tributaria municipal
17
. La Sala
actividades económicas de industria, comercio,
servicios, o de índole similar, con las limitaciones
establecidas en esta Constitución (…)».
17
«…esta Sala hace un llamado de reflexión a la
Administración Tributaria Municipal así como al
Poder Legislativo Municipal, sobre el ejercicio de
la autonomía tributaria en las leyes locales, ya que
si bien no tiene más límites que los establecidos en
los principios y normas constitucionales, las
mismas deben velar y procurar la uniformidad de
las normas tributarias contempladas en la Ley
Nacional –Ley Orgánica del Poder Público
Municipal– en aras de salvaguardar el principio de
seguridad jurídica de los contribuyentes, ya que su
congruencia resulta esencial para el desarrollo y
protección de los principios en materia tributaria».
Cfr., SC del TSJ, sentencia N.° 278, de fecha 29 de
abril de 2014, Caso: Julio Csar Díaz y otros Vs.
Ordenanza de Impuestos sobre Actividades
Económicas de Industria, Servicios o de Índole
Similar del Municipio Heres del Estado Bolívar,
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/abril/16335
0-278-29414-2014-11-0038.html
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reitera que, si bien los municipios no tienen
más límites que los establecidos en la
Constitución y la ley, deben velar por la
uniformidad de las normas
tributarias para proteger la seguridad jurídica
de los contribuyentes.
En este sentido, la LOCAPTEM establece
principios básicos que deben regir la creación
y recaudación de tributos municipales. Esta
Ley busca armonizar la tributación
municipal y estadal y así evitar
la discriminación tributaria, promoviendo un
entorno fiscal más justo y transparente.
Dentro del ámbito de sus atribuciones, los
municipios, mediante la adopción de
las correspondientes ordenanzas, están
facultados para establecer, modificar o
18
“(…) Las Ordenanzas tienen rango legal, como lo
ha sostenido esta Sala, por lo que son textos
apropiados para crear tributos, siempre que sean de
aquellos constitucionalmente entregados a los
Municipios. No existe, por tanto, poder ilimitado a
favor de ninguna entidad territorial para crear los
tributos que estime necesarios. La Constitución es la
fuente y a la vez el marco de su poder. (…) Es sabido
que son tres las categorías en que los tributos han sido
clasificados tradicionalmente: impuestos, tasas y
contribuciones especiales. En Venezuela, por expresa
disposición constitucional, todos están sometidos al
principio de legalidad, por lo que sólo pueden crearse
por ley. No se aceptan, pues, las tesis flexibilizadoras
que se proponen extraer de ese principio ciertos casos,
como el de las tasas. Cfr., SC del TSJ, sentencia N.°
961, de fecha 9 de mayo de 2006,
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/mayo/961-
090506-04-2503.htm
19
Ley Orgánica del Poder Público Municipal, (Gaceta
eliminar el ISAE
18
. Esta facultad comprende
la definición del hecho imponible, la
clasificación de las actividades económicas
gravables, la identificación de los sujetos
pasivos (contribuyentes), la determinación
de la base de cálculo, la fijación de la alícuota
del tributo, entre otros aspectos.
No obstante, el ejercicio de esta potestad
tributaria no es absoluto. Las ordenanzas
municipales que regulan el ISAE no pueden
contravenir lo dispuesto en la LOPPM
19
ni en
la CRBV
20
. En caso de contravención, el TSJ
puede declararlas nulas, ya sea por
ser normas ilegales (en caso de contravenir la
LOPPM) o inconstitucionales (en caso de
colisionar con una disposición de la
CRBV)
21
.
Oficial N.º 6.015 Extraordinario, de fecha 28 de
diciembre de 2010), Disposición derogatoria. Única. –
Quedan derogados todas las ordenanzas y demás
instrumentos jurídicos municipales vigentes que
contravengan lo establecido en esta Ley.
20
ex art. 7 CRBV. – La Constitución es la norma
suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico.
Todas las personas y los órganos que ejercen el Poder
Público están sujetos a esta Constitución.
21
ex art. 336 CRBV. – Son atribuciones de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia: 1.
Declarar la nulidad total o parcial de las leyes
nacionales y demás actos con rango de ley de la
Asamblea Nacional que colidan con esta Constitución.
2. Declarar la nulidad total o parcial de las
Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas
municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes
de los Estados y Municipios dictados en ejecución
directa e inmediata de la Constitución y que colidan
con sta.
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Esta facultad de control de constitucionalidad
reside en la Sala Constitucional del TSJ, la
cual tiene la potestad de declarar la nulidad
total o parcial de las leyes nacionales y demás
actos con rango de ley que colidan con la
CRBV. Asimismo, puede declarar la nulidad
de las Constituciones y leyes estadales, las
ordenanzas municipales y demás actos de los
cuerpos deliberantes de los Estados y
Municipios que contravengan la
Constitución.
La desproporcionada aplicación de las
potestades tributarias por parte de algunos
municipios en el estado Bolívar ha
generado diversas normas que rayan en
la irracionalidad, la irrazonabilidad e incluso
en la arbitrariedad legislativa. Esta situación
ha colocado a los contribuyentes del sector de
distribución de bienes y servicios en una
posición de vulnerabilidad e incertidumbre
jurídica.
Las normas irracionales se caracterizan por
una desproporción manifiesta entre el fin
perseguido por la norma y el mtodo elegido
para concretarlo. En el caso de los impuestos
municipales, esta desproporción se evidencia
22
Julio César Díaz Valdez, «El bloqueo del acceso de
los contribuyentes a los portales web de la
administración tributaria como vía de hecho para la
reedición del inconstitucional solve et repete»,
cuando los montos establecidos no guardan
relación con el costo real del servicio
prestado o cuando se imponen cargas
tributarias excesivas que afectan
significativamente la capacidad económica
de los contribuyentes.
La irrazonabilidad, por otro lado, se refiere a
la falta de lógica y fundamento en la
justificación de una norma. En el contexto
tributario municipal, esto puede manifestarse
en la creación de tributos sin un análisis
previo del impacto en la economía local o en
la ausencia de estudios que sustenten la
necesidad de recaudar mayores ingresos.
La arbitrariedad legislativa
22
, en su forma
más extrema, implica la vulneración directa
de los derechos fundamentales de los
contribuyentes. En el ámbito municipal, esta
situación puede darse cuando las ordenanzas
tributarias no respetan los principios de
legalidad, igualdad y proporcionalidad, o
cuando se establecen mecanismos de
recaudación arbitrarios o discriminatorios.
Es necesario que las autoridades municipales
ejerzan sus potestades tributarias de manera
responsable y racional, priorizando
Guayana Moderna 12 (2023): 326-356,
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el bienestar general de la comunidad y
el desarrollo económico
local. La armonización
fiscal, la simplificación de procedimientos y
la transparencia en la gestión tributaria son
elementos fundamentales para construir un
entorno fiscal justo y favorable para todos los
sectores económicos y en particular para la
distribución de los bienes de consumo
masivo dentro de los cuales están: los
23
ex art. 156, num. 13 CRBV. – La legislación para
garantizar la coordinación y armonización de las
distintas potestades tributarias; para definir principios,
parámetros y limitaciones, especialmente para la
determinación de los tipos impositivos o alícuotas de
los tributos estadales y municipales, así como para
crear fondos específicos que aseguren la solidaridad
interterritorial.
24
Cfr., CRBV, Disposición Transitoria. Cuarta. –
Dentro del primer año, contado a partir de su
instalación, la Asamblea Nacional aprobará: (…) 7. La
legislación que desarrolle los principios
constitucionales sobre el rgimen municipal. De
conformidad con ella, los órganos legislativos de los
Estados procederán a sancionar los instrumentos
normativos que correspondan a la potestad
organizadora que tienen asignada con respecto a los
Municipios y demás entidades locales, y a la división
político territorial en cada jurisdicción. Se mantienen
los municipios y parroquias existentes hasta su
adecuación al nuevo rgimen previsto en dicho
ordenamiento (…).
25
Cfr. En fecha 07 de julio de 2020, la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en
sentencia N.° 0078 de (Caso: Juan Ernesto Garantón
Hernández): «(…) acordó suspender la aplicación de
cualquier instrumento normativo que establezcan
algún tipo de tasa o contribución de naturaleza
tributaria»,
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/julio/30992
3-0078-7720-2020-19-0333.html // El 29 de julio de
2020, el Consejo Bolivariano de Alcaldes y Alcaldesas
de la República Bolivariana de Venezuela, entre otros
alimentos y bebidas no alcohólicas.
En ese orden, es preciso recordar que a los
efectos de delimitar el alcance e
interpretación de las normas tributarias, la
CRBV emplazó a la Asamblea Nacional
(AN) para que aprobara una Ley
23
que
desarrolle los principios básicos
constitucionales sobre el Rgimen
Municipal
24
. Luego de varios intentos
fallidos
25
, donde se incluye la LOPPM, que
puntos, acordó «Simplificar el Clasificador Único de
Actividades Económicas, Industria, Comercio, e
Índole Similar de acuerdo a la propuesta presentada
por la comisión de economía y tributos en la que se
establecen bandas para alícuotas mínimas y máximas,
y se reducen los códigos para efectos del tema
impositivo…» y se «…aprueba el uso del criptoactivo
venezolano PETRO, como unidad de cuenta para el
cálculo dinámico de los tributos y sanciones,
cobrando…» // El 18 de agosto de 2020, la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en
Sentencia N.° 118 resolvió «… [1]…adecuar sus
ordenanzas municipales relativas a los tipos
impositivos y las alícuotas de los tributos inherentes a
las Actividades Económicas, de Industria y Comercio
e Índole Similar y los atinentes a Inmuebles Urbanos
y Peri Urbanos, a los parámetros establecidos en el
acuerdo en referencia; [2] una vez hecha la adecuación
correspondiente, remitir al Ministerio del Poder
Popular de Economía y Finanzas la o las ordenanzas
modificadas, a los fines de verificar su adecuación a
los parámetros de los acuerdos alcanzados, para que
ste último, una vez verificado lo conducente, remita
a esta Sala su opinión y [3] finalmente se pueda
proceder a emitir pronunciamiento sobre la solicitud
de levantamiento de la medida cautelar»,
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/agosto/310
057-0118-18820-2020-19-0333.html // Para mayor
abundamiento Cfr., «Consideraciones sobre las
sentencias de la sala Constitucional que suspendieron
la aplicación de las leyes Estadales y municipales
sobre impuestos, y ordenaron a los Alcaldes adecuar
sus ordenanzas sobre tributos municipales al “Acuerdo
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Venezuela
40
estableció una serie de disposiciones que son
consideradas parangón de las normas
armonizadoras y de coordinación de la
regulación de la potestad tributaria
26
, hasta
que finalmente la Asamblea Nacional decretó
la LOCAPTEM.
3. Las medidas para coordinar y armonizar
las ordenanzas de actividades
económicas establecidas en la
LOCAPTEM
a) Las obligaciones relacionadas con el
ISAE establecidas en la LOCAPTEM
Tabla 1. Obligaciones establecidas en la LOCAPTEM relacionadas con el ISAE
Base
legal
Art. 30
Nacional de Armonización Tributaria Municipal”»,
Rafael Badell Madrid, acceso el 11 de abril de 2024,
https://www.acienpol.org.ve/consideraciones-sobre-
las-sentencias-de-la-sala-constitucional-que-
suspendieron-la-aplicacion-de-las-leyes-estadales-y-
municipales-sobre-impuestos/
26
«...si bien el legislador nacional no dictó una ley de
armonización de tributos sí estableció de manera
expresa en la LOPPM una serie de disposiciones
referidas al ISAE que vienen a fungir como normas de
armonización y de coordinación de la potestad
consagrada en el artículo 179.2 de la CRBV», Cfr., SC
del TSJ, sentencia N.° 278, de fecha 29 de abril de
2014, Caso: Julio Csar Díaz y otros Vs. Ordenanza
de Impuestos sobre Actividades Económicas de
Industria, Servicios o de Índole Similar del
Municipio Heres del Estado Bolívar,
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/abril/16335
0-278-29414-2014-11-0038.html.
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41
Art. 32
Única
Nota: Tabla de autoría propia, datos tomados de la LOCAPTEM.
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4. Algunas desviaciones de las ordenanzas vigentes respecto a la LOCAPTEM que inciden en
la distribución de bienes y servicios de consumo masivo en el estado Bolívar
a) Falta de adecuación formal de las Ordenanzas de ISAE en el estado Bolívar respecto a la
LOCATEM
La LOCAPTEM estableció en la Disposición Transitoria (Única) que los municipios deberían
adaptar sus ordenanzas en materia de ISAE antes del día 10 de noviembre de 2023.
Tabla 2. La adecuación formal de las ordenanzas de ISAE
Armonizadas
Ordenanzas vigentes
Municipio
Capital
Sí / No
Gaceta
N.°
Fecha
1
Bolivariano de
Angostura
Ciudad Piar
Sí
04
04/2024
2
Caroní
Ciudad Guayana
Sí
0018/2024
02/02/2024
0173/2023
07/11/2023
3
General Manuel Cedeño
Caicara del Orinoco
Sí
Homologac
ión del
clasificador
31/01/2024
0011/2023
27/11/2023
4
El Callao
El Callao
No
1549/2022
14/02/2022
5
Gran Sabana
Santa Elena de Uairn
No
0397/2022
14/02/2022
6
Angostura del Orinoco27
Ciudad Bolívar
Sí
0735/2024
07/02/2024
0695/2024
18/12/2023
7
Padre Pedro Chien
El Palmar
Sí
02
09/02/2024
8
Piar
Upata
Sí
0008/2024
29/01/2024
0002/2023
3/11/2023
27
El Municipio Heres del estado Bolívar cambió su nombre a Municipio Angostura del Orinoco el 15 de febrero de
2020. (Cfr., Gaceta Municipal N° 133 de fecha 15 de febrero de 2020).
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43
9
Roscio
Guasipati
No
019-
18/09/2020
18/09/2020
10
General Domingo
Antonio Sifontes
Tumeremo
Sí
3.871
15/02/2024
11
Sucre
Maripa
No
45
23/12/2022
Nota. Tabla de autoría propia, datos tomados de las Ordenanzas de ISAE de los municipios del estado
Bolívar. El análisis reveló que solo un municipio (Caroní) cumplió con la adecuación de la ordenanza de
ISAE dentro del plazo establecido.
b) Falta de repositorio digital contentiva de las Ordenanzas de ISAE
Tabla 3. Análisis del repositorio digital de ordenanzas tributarias
Repositorio
digital
Repositorio
actualizado
N.º
Municipio
Link de Acceso
Sí
No
Sí
No
1
Bolivariano de
Angostura
Portal web no disponible
X
X
2
Caroní
https://stributoscaroni.gconex.com/portal/
X
X
3
General Manuel
Cedeño
https://impuestoscedenobol.guiriri.com.ve
/
X
X
4
El Callao
Portal web no disponible
X
X
5
Gran Sabana
https://gransabana.alcaldia.web.ve/
X
X
6
Angostura del Orinoco
https://angostura.alcaldia.web.ve/
X
X
7
Padre Pedro Chien
Portal web no disponible
X
X
8
Piar
https://impuestospiarmon.guiriri.com.ve/
X
X
9
Roscio
Portal web no disponible
X
X
10
General Domingo
Antonio Sifontes
https://impuestossifontesbol.guiriri.com.v
e/
X
X
11
Sucre
Portal web no disponible
X
X
Nota: El análisis reveló que siete (7) de los once municipios considerados en este estudio tienen un
repositorio digital funcional, y solo dos (2) de ellos lo mantienen actualizado respecto a las ordenanzas de
ISAE.
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44
c) Alícuotas del ISAE que exceden las establecidas en el Clasificador Nacional Armonizado
Tabla 4. Alícuotas del ISAE que exceden las establecidas en el clasificador armonizado
N.º
Actividad
Económica
Angostura
Caroní
Cedeño
El
Callao
Gran
Sabana
Angostura
del
Orinoco
Chien
Piar
Roscio
Sifontes
Sucre
Clasificador
Nacional
Armonizado28
Límite
máximo
Distribución al Mayor
1
Alimentos
Clasificador no disponible
1,7%
1,7%
3%
2%
1,7%
Clasificador no disponible
1,7%
2,5%
3%
Clasificador no disponible
1,7%
3
Productos
textiles, del
cuero,
sintticos, del
calzado,
deportivos,
prendas,
accesorios de
vestir
1,5%
1,5%
1%
2%
1,5%
1,5%
2,5%
3%
1,5%
4
Medicamentos,
productos de
uso
farmacuticos
y similares
1%
1%
--
2%
1%
1%
2,5%
--
1%
5
Productos de
higiene,
cosmticos y
otros
1,5%
1,5%
--
2%
1,5%
1,5%
2,5%
3%
1,5%
Distribución al Detal
7
Alimentos
Clasificador no disponible
1,7%
1,5%
3%
2,5%
1,7%
Clasificador no disponible
1,7%
2,5%
1,7%29
Clasificador no disponible
1,7%
2%30
3%31
9
Productos
textiles, del
cuero,
sintticos, del
calzado,
deportivos,
prendas,
accesorios de
vestir y
conexos
2%
2%
1%
2,5%
2%
2%
2,5%
3%
2%
10
Medicamentos,
1%
1%
1%
2,5%
1%
1%
2,5%
1%32
1%
28
Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Comercio Exterior, Resolución N.° 011-2023, que establece
las tablas de valores máximos aplicables a impuestos y tasas estadales y municipales (Gaceta Oficial N.º 6.783
Extraordinario, de fecha 29 de diciembre de 2023).
29
Hortalizas y carnes (Cfr., códigos Nros. 14-02 y 14-03 Ordenanza de ISAE 2024 municipio Sifontes).
30
Bodegas y pulperías (Cfr., código N.º 14-19 Ordenanza de ISAE 2024 municipio Sifontes).
31
Panadería y dulcerías (Cfr., código N.º 14-51 Ordenanza de ISAE 2024 municipio Sifontes).
32
Farmacias, boticas y expendio de medicinas (Cfr., código N.º 14-09 Ordenanza de ISAE 2024 municipio Sifontes).
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45
productos de
uso
farmacuticos
y similares
3%33
11
Productos de
higiene,
cosmticos y
otros
1,7%
1,7%
1%
2,5%
1,7%
1,7%
2,5%
1,7%
1,7%
Nota: El análisis de las Ordenanzas de ISAE del estado Bolívar disponibles para estudio reveló que: (i) En
aproximadamente el 50% de los casos, la adecuación o armonización de las alícuotas impositivas consistió
en la mera reproducción del límite máximo establecido en la Resolución N.º 11 del Clasificador
Armonizado. (ii) En aproximadamente el 40% de los casos, las alícuotas impositivas fijadas en los
clasificadores municipales superan los límites establecidos en la Resolución N.º 11.
d) Requisitos para el trámite de la licencia de actividades económicas
Tabla 5. Requisitos para el trámite de la licencia de actividades
N.
Requisito
Bol.
Angostura
Caroní
Cedeño
El
Callao
Gran
Sabana
Angostura
del
Orinoco
Chien
Piar
Roscio
Sifontes
Sucre
1
Copia del
registro
mercantil y
últimas
modificaciones
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
No disponible para consulta
2
Constancia de
Conformidad
de Uso
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
3
Copia de la
cdula del
representante
legal
X
X
X
X
X
X
X
4
Copia del
R.I.F. de la
empresa
X
X
X
X
X
X
X
5
Copia del
R.I.F. del
representante
legal
X
6
Si es
contratista,
copia del
contrato y/o
proveedores
X
7
Contrato de
arrenda-
miento,
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
33
Productos naturistas (Cfr., código N.º 14-34 Ordenanza de ISAE 2024 municipio Sifontes).
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46
comodato o
título de
propiedad, del
inmueble
donde funcione
el
establecimiento
8
Copia de la
cdula de
identidad y RIF
del propietario
o arrendatario
X
9
Si es
franquicia, el
contrato
respectivo
X
X
X
X
X
10
Permiso de
bomberos
X
X
X
X
X
X
X
X
X
No disponible para consulta
11
Constancia de
zonificación
X
12
Comprobante
de pago de la
tasa de
tramitación
X
X
X
X
X
X
X
13
Autorización
simple
(terceros
autorizados)
X
X
14
Poder
notariado
(terceros
autorizados)
X
15
Solvencia
municipal
X
X
X
X
X
16
Declaración
jurada de que
no es deudor
del municipio
X
18
Permisos
sanitarios, y
otros
necesarios para
la actividad
económica
X
X
X
X
X
X
X
X
19
Pago de la tasa
de inscripción
en el Registro
de
Contribuyentes
X
20
Pago de tasa de
Inspección
X
22
Cualesquiera
otras
exigencias
X
X
X
X
X
X
X
X
Nota. Del estudio realizado a las ordenanzas de ISAE disponibles de los municipios del estado, se aprecia
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47
la persistencia de exigencia de recaudos excesivos e indeterminados que la LOCAPTEM pretende que sean
proscritos para lograr la homogeneización y simplificación de los trámites administrativos.
e) Requisitos para el trámite de la declaración y pago del ISAE en los municipios del estado
Bolívar
Tabla 6. Requisitos para el trámite de la declaración y pago del ISAE
N.º
Requisito
Bol.
Angostura
Caroní
Cedeño
El
Callao
Gran
Sabana
Angostura
del
Orinoco
Chien
Piar
Roscio
Sifontes
Sucre
1
Estar
solvente
respecto al
pago de
tributos
municipales
X
X
X
2
Estar
solvente
respecto al
pago del
aseo urbano
X
X
3
Relación de
Ingresos
brutos del
Mes
X
X
X
4
Copia de la
declaración
del IVA
X
X
X
5
Reporte Z
de la
máquina
fiscal del
mes
X
X
6
Declaración
de ISLR
X
Nota: El análisis de las ordenanzas municipales se observó una discrepancia con las disposiciones de la
LOCAPTEM (artículos 18, 19 y 30 numerales 2 y 9), que promueven la eliminación de trámites innecesarios y la
simplificación en materia de declaración, liquidación y pago de tributos.
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48
5. Efectividad de la nulidad y protección judicial de la Sala Constitucional del TSJ
pretendida por la LOCAPTEM
Tabla 7. Efectividad de la nulidad y protección judicial ofrecida por la LOCAPTEM
Expediente
judicial
Fecha de
interposición
Partes
Asunto
Acto administrativo
Estado de la
Causa
2023-1246
06/12/2023
Cámara de
Comercio e
Industrias del
estado Bolívar
Nulidad por
inconstitucio-
nalidad y
medidas
cautelares
Reforma parcial de la
Ordenanza de registro de
Contribuyentes de
Caroní y Certificado
electrónico de
obligaciones Municipales
- Municipio Caroní del
estado Bolívar
Pendiente
por
ADMISIÓN
2024-0230
11/3/2024
Carmen Susana
Linares y otros
Nulidad de las
disposiciones
legales y
medidas
cautelares
Reforma parcial de la
Ordenanza para la
gestión y manejo integral
de la recolección y
tratamiento de residuos y
derechos sólidos del
Municipio Caroní del
estado Bolívar
Pendiente
por
ADMISIÓN
Nota: De acuerdo con el artículo 22 de la LOCAPTEM, las demandas de nulidad contra las disposiciones de las leyes
estadales y ordenanzas contrarias a la armonización, serán admitidas «dentro de los tres días siguientes a su recibo».
No obstante, las dos (2) demandas de nulidad intentadas ante la Sala Constitucional de TSJ contra normas que
presuntamente se contraponen a la LOCAPTEM, todavía permanecen pendientes de admisión.
5. La Responsabilidad del Estado en la
omisión legislativa
La ley (LOCAPTEM), promulgada por la
AN el 10 de agosto de 2023, tiene como
principal objetivo establecer la coordinación
y armonización de las potestades tributarias
de los Estados y Municipios. Cabe destacar
que las normas contenidas en ella son de
orden público, lo que significa que son de
inters general y de cumplimiento
obligatorio.
Para cumplir con su objetivo, la ley
estableció una serie de principios, parámetros
y limitaciones, e involucraba explícitamente
a los Poderes Públicos y a la Defensoría del
Pueblo.
Sin embargo, el estudio reveló que en el
estado Bolívar solamente un municipio
adecuó su Ordenanza de ISAE dentro del
plazo establecido. En cambio, diez
municipios no cumplieron con la obligación
establecida en la disposición única de la ley.
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Luego del plazo establecido para la
adecuación, algunos Concejos Municipales
del estado Bolívar reformaron sus ordenanzas
del ISAE y así adecuarlas a la LOCAPTEM.
Sin embargo, el estudio demuestra que en
ellas se observaron desviaciones con la
finalidad original de la LOCAPTEM.
Es importante destacar que los Concejos
Municipales tienen la potestad de crear
ordenanzas, cuya autoridad proviene de la
voluntad del pueblo
34
. Por lo tanto, no se
presume que el legislador actúe de manera
arbitraria. En un Estado democrático, se
asume que los concejos actúan en beneficio
del pueblo y cumplen con la misión que les
ha sido encomendada.
El Clasificador Armonizado de Actividades
Económicas (CAAE) tiene como objetivo
reducir, simplificar y uniformar las
categorías para fines impositivos. Sin
embargo, fue publicado por el Poder
Ejecutivo de forma extemporánea, el 29 de
diciembre de 2023, cuando la LOCAPTEM
había establecido como fecha límite el 9 de
noviembre de 2023. Este retraso por parte del
34
El «pueblo» no es, pues –contrariamente al concepto
ingenuo que de él se hace–, un conjunto o
conglomerado de individuos, sino únicamente un
sistema de actos individuales determinados y
regidos en el orden estatal. Pues el individuo no
pertenece nunca a una colectividad social –aun a
Ministerio del Poder Popular con
competencia en materia económica obligó a
los municipios que, según ellos, habían
armonizado sus Ordenanzas de Impuesto
sobre Actividades Económicas (OISAE)
antes de la publicación del CAAE en la
Gaceta Oficial, a legislar nuevamente sobre
el asunto. Algunos ejemplos son el
Municipio Caroní, el Municipio General
Manuel Cedeño, el Municipio Angostura del
Orinoco y el Municipio Piar.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia (TSJ) ante los recursos de nulidad
presentados contra las normas contenidas en
las ordenanzas armonizadas no se pronuncia
sobre la admisibilidad o no de los recursos
dentro del plazo perentorio de tres días
establecido por la LOCAPTEM (artículo 22).
La situación descrita evidencia que las
medidas establecidas por la LOCAPTEM
parecen ser insuficientes para garantizar la
pretendida coordinación y armonización de
las potestades tributarias: los municipios no
colaboran de manera efectiva para su
implementación exitosa, el Poder Ejecutivo
aquella que establece sobre él la dominación más
fuerte, el Estado– por la totalidad de su ser, de sus
funciones y de su vida psíquica y física…» Cfr.,
Eduardo García, Democracia, Jueces y Control de la
Administración (Navarra: Editorial Civitas, S.A.,
2009), 71.
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Venezuela
50
incumple con sus obligaciones y la Sala
Constitucional mantiene una postura de
inacción ante los recursos de nulidad, que
fueron considerados por la ley como de orden
público y una garantía de protección judicial.
En este sentido es importante tomar en
consideración que el derecho moderno según
García Amado (2023) exige que las normas
jurídicas incorporen nuevos mecanismos de
legitimación, esto es, de motivación a la
obediencia, de su aceptación, incluida la
aceptación de su potencial coercitivo (García
Amado, 2023: 195).
García Amado, haciendo referencia a
Habermas respecto al derecho moderno
señala que la validez propia y característica
del derecho moderno se desdobla en dos
dimensiones necesitadas ambas de
satisfacción: factibilidad de la imposición
estadal, coactiva, de las normas jurídicas y
legitimidad, basada en el procedimiento
racional de creación de esas normas (Ibid).
Habermas, según García Amado, señala que
el Estado debe asegurar ambas cosas, por un
lado la legalidad de los comportamientos, en
el sentido de que por regla general sean
seguidas, en caso necesario con el
forzamiento mediante sanciones, y, por otro
lado, la legitimidad de las reglas, que asegure
que el seguimiento de una norma puede
llevarse a cabo por respeto a la ley misma
(Ibid, 196).
En lo que respecta a la omisión de sanciones
de las ordenanzas, elemento crucial para
alcanzar la armonización fiscal, resalta la
responsabilidad primordial del ente
legislativo en este ámbito. Esta
responsabilidad es fundamental para
garantizar el correcto funcionamiento del
Estado y la protección de los derechos y
deberes de los ciudadanos.
Cuando el ente legislativo incurre en
desacato u omisiones en la producción de las
leyes, se generan diversas implicaciones
legales y sociales, que pueden afectar
negativamente el Estado de Derecho y la
gobernabilidad democrática. Entre las
consecuencias más relevantes se encuentran:
Vacíos legales que dificulten la aplicación
uniforme de la ley y la inseguridad jurídica
que desincentiva la inversión y el desarrollo
económico.
De modo que, el desacato u omisión en la
producción de leyes por parte del ente
legislativo en el sistema jurídico venezolano,
puede tener serias repercusiones en el estado
de derecho, tales como; en la seguridad
jurídica y en la gobernabilidad democrática.
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Venezuela
51
Es crucial que, los órganos legislativos
cumplan con su deber constitucional de
legislar de manera oportuna y efectiva, para
garantizar el bienestar y la protección de los
derechos de todos los ciudadanos y en
particular no afecte la distribución de los
productos de consumo masivo.
Aunado a lo anterior, la omisión en la
producción de las ordenanzas de ISAE
compromete la responsabilidad del
Municipio y de sus legisladores. Esta se
configura cuando se cumplen ciertos
requisitos, tales como: la existencia de una
obligación legal de dictar una norma (caso:
LOCAPTEM), la falta de dicha norma
(ausencia de las ordenanzas de ISAE
armonizadas), la existencia de un daño
causado por la falta de la norma (p. ej.,
gravamen cobrado en exceso por ausencia de
la ordenanza armonizada) y la relación de
causalidad entre la falta de la norma y el daño
causado (relación entre el tributo y el
contribuyente); en caso de que se cumplan
estos requisitos, el municipio o el funcionario
municipal responsable podrá ser obligado a
responder por los daños y perjuicios
causados.
35
REFLEXIONES FINALES
La LOCAPTEM, si bien representa un
avance hacia la armonización tributaria, aún
presenta desafíos para garantizar la eficacia
del sistema tributario. Se requieren esfuerzos
adicionales para simplificar los
procedimientos tributarios y armonizar las
cargas fiscales, a fin de fomentar la
competitividad del sector.
El ISAE, dada la forma como está legislado
en los municipios, presenta diversas
problemáticas en el estado Bolívar, que
obstaculizan el desarrollo económico del
sector de distribución de bienes de consumo
masivo.
35
Cfr., SC del TSJ. Sentencia N.° 1.556/2002, de fecha
9 de julio de 2002, Caso: Alfonso Albornoz Niño y
otra. – Precisó que el objeto de control de la acción de
inconstitucionalidad por omisión «(...) no recae en la
inconstitucionalidad de un acto sino de la conducta
negativa, de la inercia o inactividad en que haya
incurrido algún órgano del poder legislativo al no
adecuar su conducta, en absoluto o parcialmente, al
cumplimiento de su obligación de dictar una norma o
una medida indispensable (lo que implica la eficacia
limitada del precepto constitucional) para garantizar el
cumplimiento de la Constitución».
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/julio/1556-
090702-01-2337%20.htm
Digital: ISSN 2790 5039 – Depósito legal digital: DC2021001122
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Guayana Moderna, N° 13
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N.° 5.908, de fecha 19 de febrero de 2009).
Autor:
Julio César Díaz Valdez: Universidad Católica Andrs Bello (UCAB), Especialista cum laude en
Derecho Procesal Civil. Maestrando en Filosofía (Filosofía práctica) de la UCAB. Universidad
Gran Mariscal de Ayacucho (UGMA) Abogado magna cum laude. Profesor universitario de
pregrado de Derecho Tributario de UCAB Guayana, Miembro de la Asociación Venezolana de
Derecho Tributario (AVDT).