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ISSN: 2343-5658
Reconfiguración de la Política y de la Legislación Minera en Venezuela
Reconfiguration of Policy and Mining Legislation in Venezuela
Fecha recepción: 27-09-2022 Gilberto Berrio Serrano
Fecha aprobación: 30-10-2022 gilberto.berrio@gmail.com
Universidad Católica Andrés Bello
https://orcid.org/0000-0001-7951-5151
Resumen
Esta investigación aborda de manera sistemática la configuración del marco jurídico-institucional
minero partiendo de un recorrido por los principales hitos en la evolución del marco jurídico
minero hasta la reciente política minera. A partir del año 2011, el Estado venezolano redimensiona
su política de extractivismo, influenciado por la crisis económica del país, la caída de los precios
del barril de petróleo, el incremento exponencial del precio del oro, agravado por las álgidas
condiciones políticas. En este contexto, estructura una política extractiva minera, la cual inicia con
la reserva de las actividades primarias, conexas y auxiliares al aprovechamiento del oro y otros
elementos estratégicos, así como la definición de una política para regular la minería, en la cual se
evidencia la prevalencia de lo tributario sobre lo social y lo ambiental. Entre los hallazgos, resaltan
los incentivos para regularizar la actividad minera, la declaración de áreas para uso minero, la
definición de pequeña minería, el Registro Único Minero – RUM, la suscripción de alianzas
estratégicas para desarrollar la actividad minera, la creación de una instancia ministerial, del
Consejo Popular Minero y la conformación de un Fondo Social Minero. Sin embargo, ante la
masificación y la intensificación de la actividad minera, se plantean importantes retos a atender,
como el incremento de improvisados asentamientos sin cobertura de sus necesidades básicas, el
aumento de los casos de enfermedades endémicas, la lucha por el control de las áreas mineras por
grupos irregulares, la constricción en la diversificación económica, el incremento de las áreas
deforestadas y afectación de la biodiversidad y la ausencia de información oficial sobre el alcance
de la política minera.
Palabras clave: Política minera, legislación minera, Historia
Abstract
This research systematically addresses the configuration of the mining legal-institutional
framework, starting from a journey through the main milestones in the evolution of the mining
legal framework up to the recent mining policy. Starting in 2011, the Venezuelan State resized its
extractivism policy, influenced by the country's economic crisis, the drop in oil barrel prices, the
exponential increase in the price of gold, aggravated by the critical political conditions. In this
context, it structures a mining extractive policy, which begins with the reservation of primary
activities, related and auxiliary to the use of gold and other strategic elements, as well as the
definition of a policy to regulate mining, in which it is evidenced the prevalence of tax matters
over social and environmental matters. Among the findings, the incentives to regularize mining
activity, the declaration of areas for mining use, the definition of small-scale mining, the Single
Mining Registry - RUM, the subscription of strategic alliances to develop mining activity, the
creation of a ministerial, of the Mining Popular Council and the formation of a Social Mining
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Fund. However, given the overcrowding and intensification of mining activity, there are important
challenges to be addressed, such as the increase in improvised settlements without coverage for
their basic needs, the increase in cases of endemic diseases, the struggle for control of mining areas
by irregular groups, the constriction in economic diversification, the increase in deforested areas
and affectation of biodiversity and the absence of official information on the scope of the mining
policy.
Keywords: Mining policy, mining legislation, History
Introducción
Esta investigación realiza un recorrido por los principales hitos en la evolución del marco
jurídico minero hasta la reciente configuración, a partir del año 2011, de una política minera
fundamentada en una arquitectura jurídica institucional con fines de tributación de los minerales.
Desde el periodo de la conquista, la búsqueda de El Dorado pareciera haber marcado el
destino extractivista en Latinoamérica. En Venezuela, a partir del siglo XVIII, las actividades
extractivas comienzan a ganar preponderancia en la economía venezolana, inicialmente la minería
aurífera, para luego ser desplazada por la de hidrocarburos, en menoscabo de las actividades
agrícolas, pecuarias y manufactureras. Con el aumento exponencial del precio del oro a partir del
año 2002, se intensifica la actividad minera aurífera a pequeña escala de una manera muy
desorganizada y una política gubernamental poco clara.
A partir del año 2011, el Estado venezolano redimensiona su política de extractivismo,
influenciado coyunturalmente por la crisis económica en el país, la caída de los precios del barril
de petróleo, agravado por las álgidas condiciones políticas. En este marco, el Estado venezolano
comienza a estructurar una política minera, a fin de reservar al Estado, por razones de conveniencia
nacional y carácter estratégico, las actividades primarias y las conexas al aprovechamiento del oro
e inicia con la definición de una política para regular la minería, en especial la dirigida a la minería
de pequeña escala, en la cual, se evidencia la prevalencia de lo tributario sobre lo socio - ecológico.
Es así que esta investigación sistematiza la política minera, las diferentes herramientas
jurídicas e institucionales emanadas y culmina con la enunciación de algunos retos que deben ser
previstos por las instancias gubernamentales y no gubernamentales responsables y próximos
estudios a realizarse sobre la minería.
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Materiales y métodos
La metodología utilizada para esta investigación tiene un diseño no-experimental, un
alcance descriptivo y un enfoque cualitativo interpretativo mediante una revisión y análisis
hermenéutico documental sobre la evolución de las leyes mineras y la construcción de un marco
jurídico - institucional relacionado a la minería en Venezuela en la última década.
Los documentos revisados se circunscriben a los códigos mineros emitidos para regular la
actividad minera iniciando desde el periodo colonial hasta nuestros días. De manera breve, se
señalan sus principales contribuciones y características que reflejan el contexto dinámico socio
histórico en la cual se publican, y que dan forma e implementan las orientaciones de las políticas
de los gobiernos de turno. Para el periodo más reciente, a partir del año 2011, se sistematiza los
diferentes instrumentos jurídicos que responden a la conformación de una política extractiva
minera.
Resultados
Evolución del marco jurídico minero
El primer texto legal minero para Iberoamérica y en consecuencia para Venezuela se
remonta al periodo colonial. Las Ordenanzas de Minas de Nueva España dictadas por Carlos III el
27 de mayo de 1783, constituyeron el primer Código Minero vigente en la etapa previa de la vida
republicana e incluso, con posterioridad al inicio de la misma. Estas ordenanzas establecieron, que
correspondía a la Corona la propiedad de las minas, por lo cual tenía atribuida la facultad de
concederlas a los particulares para su explotación (Vildósola, 1999). (Ver Figura 1)
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Figura 1: Evolución del marco jurídico de la minería aurífera en Venezuela
Fuente: Elaboración propia
En el periodo independentista, específicamente el 24 de octubre de 1829, el Libertador
Simón Bolívar expidió su célebre Decreto de Quito, el cual instituía que todas las minas que antes
pertenecían a la Corona Española pasaban a ser propiedad de la República, estableciendo al
respecto que “conforme a las leyes, las minas de cualesquiera clase, corresponden a la República,
cuyo Gobierno las concede a los ciudadanos que las pidan, bajo las condiciones expresadas en las
Leyes y Ordenanzas de Minas, y con las demás que contiene este Decreto” (Vildósola,1999, p.253)
En el periodo republicano, en el año 1854, el cuerpo legislativo nacional promulgó el
primer Código de Minas. Este derogaba expresamente la Ordenanza de Minería de La Nueva
España de 1783, y estipulaba que el Estado podría otorgar la concesión a particulares tras el
denuncio registrado de quienes debían mantener el laboreo de las concesiones, así como el libre
aprovechamiento de los minerales de aluvión que no fueran objeto de concesión, siempre que su
explotación se hiciera por batea u otros procedimientos primitivos (Vildósola, 1999)
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Este Código rigió hasta la aparición de la Constitución del año 1864. Esta Constitución
permitió a cada estado de la República, la libre administración de sus productos naturales y a la
vez, la elaboración de sus propias legislaciones sobre minas, lo que devino en desarticulación y
contradicciones entre las mismas. Ante esta situación, se promulgó el Código de abril de 1881 que
establecía un sistema uniforme bajo el control administrativo del Gobierno Federal y en mayo del
mismo año, dictaba un Decreto Orgánico de Minas, el cual declaraba que la explotación de los
terrenos mineros se haría por medio de contratos. (Vildósola, 1999)
En los años siguientes, hubo una serie de códigos y leyes de minas que fueron sustituidos
por otros: 1885, 1887, 1891, 1893, 1904, 1905, 1909, 1910, 1915, 1918 y 1920. Hasta el Código
de Minas de 1909, esa amplia normativa jurídica siempre dispuso que las minas pertenecieran a
los estados y que su administración corriera a cargo del Ejecutivo Federal. Esto era evidencia de
las turbulencias sociales, políticas y económicas creadas por las guerras, los alzamientos y
revueltas de ese tiempo (Mora, 2002). Posteriormente, en el decenio de 1900 a 1910 las
legislaciones mineras comienzan a hacer referencia al petróleo y la diferencian de las restantes
minas, tal como lo estipula el Código de Minas de 1904, mediante el uso de la expresión petróleo
y, las leyes de minas de 1905 y 1909 lo enumeran entre las fuentes minerales a explotar (Darwich,
2010)
Finalmente, en el año 1944 se promulgaba la Ley de Minas y el año siguiente su
reglamentación. Esta Ley establecía que todo lo concerniente a las minas, criaderos, depósitos o
yacimientos minerales situados en Venezuela eran de utilidad pública y se regiría por las
disposiciones de esta ley. Esta incorporaba principios y definiciones que declaraban la naturaleza
jurídica del dominio sobre las sustancias minerales, proclamando que las minas de cualquier clase
eran del dominio público de uso privado de la nación y, en consecuencia, inalienables e
imprescriptibles. Adicionalmente, especificaba las materias para su aplicación, clasificación de las
sustancias minerales en función de su naturaleza geológica-física, la capacidad jurídica para ser
titular de derechos mineros, la autoridad minera, su estructura, característica y naturaleza jurídica
de los actos administrativos, las clases de concesiones u otros derechos mineros, su objeto,
características, y los efectos de las concesiones, es decir, los derechos y obligaciones de los
titulares de derechos mineros. Es pertinente destacar que la figura del denuncio minero se definía
como forma forzosa de otorgar la concesión (Vildósola, 1999).
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Sería en el año 1977, cuando el Ejecutivo, mediante el Decreto N° 2.039, reservaba al
Estado la exploración y explotación minera ejercida directamente por este o por medio de
concesiones a los particulares, pero otorgadas facultativamente a quienes reuniesen los requisitos
que se exigían a partir de entonces, es decir, deja sin aplicación el sistema regalista con el denuncio
minero (Bahri, 2006).
En el año 1999, se promulgaba el Decreto N° 295, Decreto con Rango y Fuerza de Ley de
Minas, mediante la cual estipulaba que las minas o yacimientos minerales de cualquier clase
existentes en el territorio nacional pertenecían a la República con excepción de las minas no
metálicas, desaparecían la figura del denuncio y el libre aprovechamiento de las minas por los
particulares, reservaba la explotación por parte del Estado y regulaba la forma como los terceros,
bien sea mediante concesiones de otorgamiento facultativo y/o autorizaciones de explotación para
el ejercicio de la pequeña minería, mancomunidades mineras y minería artesanal. Estos debían
tomar en cuenta aspectos ambientales, de ordenación del territorio, de estabilidad económica y de
responsabilidad social.
Recientemente y en el lapso de cinco (5) años, el ejecutivo nacional realizaría la
publicación de tres (3) Decretos (2011, 2014 y 2015) con rango, valor y fuerza de ley orgánica que
reserva al Estado las actividades de exploración y explotación del oro. Estas serán detalladas más
adelante como parte de la nueva configuración jurídico-institucional de una política extractivista
minera.
Marco jurídico - institucional minero vigente
En la última década el marco jurídico – institucional minero ha sido muy dinámico y
prolifero. Es pertinente destacar la importancia de dos instrumentos que direccionan la política del
Estado, el Plan de la Patria y un nuevo esquema económico plasmada en la Agenda Económica.
Plan de la Patria y la Agenda Económica
El Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social
1
, Plan de la Patria (2019-2025), en
el cual se plasman los objetivos históricos, objetivos nacionales, estratégicos, generales y
1
El primer Plan de la Nación fue el del periodo 2001-2007, luego, el Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social denominado Proyecto
Nacional Simón Bolívar para el periodo 2007-2013, después, el Plan de la Patria para el periodo 2013-2018 y el actual Plan de la Patria 2019-
2025.
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específicos para su programa de gobierno. En esta define cinco grandes objetivos históricos, tal
como se mencionan a continuación:
1. Defender, expandir y consolidar el bien más preciado que hemos reconquistado después de
200 años: la independencia nacional
2. Continuar construyendo el socialismo bolivariano del siglo XXI en Venezuela, como
alternativa al modelo salvaje del capitalismo y con ello asegurar la “mayor suma de seguridad
social, mayor suma de estabilidad política y la mayor suma de felicidad”, para nuestro pueblo.
3. Convertir a Venezuela en un país potencia en lo social, lo económico y lo político dentro de
la gran potencia naciente de América Latina y el Caribe, que garanticen la conformación de
una zona de paz en nuestra América.
4. Contribuir al desarrollo de una nueva geopolítica internacional en la cual tome cuerpo mundo
multicéntrico y pluripolar que permita lograr el equilibrio del universo y garantizar la paz
planetaria.
5. Contribuir con la preservación de la vida en el planeta y la salvación de la especie humana.
Como parte del tercer objetivo histórico y de particular importancia tiene el objetivo
referido a:
Promover el desarrollo sustentable del Arco Minero del Orinoco, con el control
soberano y hegemónico del Estado en la cadena productiva del sector y sus
actividades conexas, promoviendo el desarrollo de tecnologías propias que
permitan una explotación racional, y con base en la definición de unidades de
gestión territorial para la coordinación de políticas públicas, preservando el
acervo histórico y sociocultural (Plan de la Patria, 2019, p 215)
La Agenda Económica Bolivariana (2016), definida por el Estado como un mecanismo
para la construcción de un nuevo esquema económico para “enfrentar el rentismo petrolero,
enfrentar su caída de precios y la guerra económica” (p. 3). El Motor Minero, 8vo., de los 15
motores, plantea impulsar la minería de forma lícita mediante cuatro (4) líneas estratégicas: el
desarrollo minero ecológico en pequeña minería, desarrollo minero ecológico en mediana y gran
Minería, proceso de recaudación de la actividad minera y la exploración, cuantificación y
certificación de reservas minerales.
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En este marco, el Estado venezolano direcciona la política minera y estructura una nueva
arquitectura jurídica minera, como una plataforma con nuevas estrategias para regular la minería,
en especial, la referida a la minería a pequeña escala.
Jerarquización de normativa minera y ley de minas vigente
Como punto de inicio, la legislación venezolana relacionada con la minería se rige
fundamentalmente por lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(CRBV, 1999), en los tratados, pactos y convenciones internacionales válidamente suscritos y
ratificados por el Estado, así como por lo establecido en las diferentes leyes orgánicas, entre otros
instrumentos jurídicos.
Como pilar fundamental sobre la legislación minera, la CRBV (1999) establece que los
yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea su naturaleza, existentes en el
territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en la zona económica exclusiva y en la
plataforma continental, pertenecen a la República, son bienes del dominio público y, por tanto,
inalienables e imprescriptibles.
En este sentido y según la jerarquía normativa, que expresa la prelación de normas (Figura
2), el Estado venezolano promulga nuevas herramientas legales, leyes, decretos, normas y
resoluciones en el ámbito minero.
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Figura 2: Pirámide de Kelsen sobre la legislación venezolana minera
Fuente: Elaboración propia
En efecto, tal como se mencionó anteriormente, resalta la publicación en el lapso de cinco
(5) años de tres (3) decretos con rango, valor y fuerza de ley orgánica que reserva al Estado las
actividades de exploración y explotación del oro (Ver Figura 3).
El primero de ellos es el Decreto 8.413 (2011), el cual reserva al Estado por razones de
conveniencia nacional y carácter estratégico, las actividades primarias y las conexas y las
auxiliares al aprovechamiento del oro, además, declara extintas las concesiones mineras,
autorizaciones para el ejercicio de la pequeña minería y los contratos para la exploración y la
explotación de oro existentes y su correspondiente migración a un esquema de empresa mixta.
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Figura 3: Marco jurídico de la minería aurífera en Venezuela periodo 2011-2020
Fuente: Elaboración propia
Segundo, el Decreto 1395 (2014) el cual estipula que las actividades mineras pueden ser
ejercidas por la República o a través de sus institutos públicos, o empresas de su exclusiva
propiedad, filiales o por empresas mixtas, en las cuales la República tenga control de sus decisiones
y mantenga una participación, mayor del cincuenta y cinco por ciento (55%) del capital social y
por alianzas estratégicas conformadas entre la República con todas las sociedades u otras formas
de asociación permitidas por la ley para el ejercicio de la minería a pequeña escala.
Adicionalmente, este decreto estipula la creación de un Fondo Social Minero con la finalidad de
garantizar los recursos para el desarrollo social de las comunidades aledañas a las áreas destinadas
al ejercicio de las actividades mineras y puede delimitar áreas geográficas denominadas Núcleos
de Desarrollo Minero (NUDEMIN), destinadas al impulso de la actividad minera, por medio del
establecimiento de infraestructura, logística y centros de distribución de insumos, necesarios para
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el apoyo de las iniciativas de desarrollo que se presenten en toda la cadena de valores de las
actividades mineras acordes con los planes estratégicos del Estado (Ver Figura 3).
Y tercero, el Decreto 2.165 (2015), aún vigente, el cual establece la facultad directa del
Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, para la aprobación y creación de Empresas
Mixtas, amplía el objeto del régimen regulatorio al Incorporar los minerales estratégicos del Estado
venezolano, su obligatoriedad de vender y entregar al BCV. Adicionalmente, este Decreto
establece la responsabilidad de la formulación del Plan de Desarrollo Específico y crea el Registro
Único Minero, el cual tiene como función la administración y gestión de Información, seguimiento
y control de las personas naturales y jurídicas de carácter público o privado que desarrollen las
actividades reservadas en este Decreto (Ver Figura 3).
A partir de este último (Decreto 2.165), fundamenta la emisión de otros instrumentos
legales por el ejecutivo nacional, tales como como, la creación de la Zona de Desarrollo
Estratégico Nacional Arco Minero del Orinoco (Decretos 2.248, 2016), la creación, por primera
vez, de un Ministerio dedicado solo al ámbito minero, denominado Ministerio del Poder Popular
para el Desarrollo Minero Ecológico (Decreto 2.350, 2016), la declaración de áreas para uso
minero y de desarrollo Ecosocialista (Decreto 3.188, 2017), nuevos elementos estratégicos para su
exploración y extracción, como el Niobio y el Tantalio (Decreto 2413, 2016), el diamante (Decreto
2781, 2017), el cobre (Decreto 2782, 2017), y más recientemente, la casiterita, níquel, rodio,
titanio y los minerales asociados a los elementos de las tierras raras (Decreto 4598, 2021), con los
cuales, estructura las estrategias para regularizar la actividad minera, en especial, las dirigidas a la
minería a pequeña escala (Ver Figura 3).
Zona de Desarrollo Estratégico Nacional Arco Minero del Orinoco y el Plan Sectorial
Minero
La Zona de Desarrollo Estratégico Nacional Arco Minero del Orinoco (Decreto
presidencial 2248, 2016), se ubica al sur del río Orinoco, en la parte norte del estado Bolívar con
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una superficie total de 111.843,70 km2, de los cuales plantea que solo en un área que representa
el 5% llevar a cabo las actividades de exploración y aprovechamiento de minerales (Figura 4).
Figura 4: Áreas de la Zona de Desarrollo Estratégico Nacional Arco Minero del Orinoco y
sectores declarados para uso de la minería.
Fuente: TECMIN, 2018, adaptado por el autor
Esta zona estratégica está conformada en cuatro grandes áreas:
• Área 1: es el área más occidental hasta el río Cuchivero, denominada Juana La
Avanzadora con predominancia de bauxita, coltán, tierras raras y diamante.
• Área 2: entre el río Cuchivero y río Aro, denominada Manuela Sáenz, con
predominancia de hierro, minerales no metálicos y oro aluvial.
• Área 3: entre el río Aro y el límite este del Arco Minero, denominada Negra Hipólita,
con predominancia de bauxita, cobre, caolín y dolomita.
• Área 4: extensión del Arco Minero en la zona de Imataca, denominada Josefa Camejo
con predominancia de oro, bauxita, cobre, caolín y dolomita.
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Para implementar lo previsto en el Decreto 2.248 sobre la creación la Zona de Desarrollo
Estratégico Nacional Arco Minero del Orinoco, el Estado venezolano conforma por primera vez
una rectoría de la actividad minera con nivel ministerial denominado Ministerio del Poder Popular
de Desarrollo Minero Ecológico (MPPDME), mediante el Decreto 2.350 (2016) con competencia
en todo lo relativo a la minería, el desarrollo, aprovechamiento y control de los recursos naturales
no renovables
2
.
El recién creado MPPDME impulsa la elaboración del Plan Sectorial Minero (2019) según
lo estipulado en el Decreto Nº 2.165 y el cual, se enmarca en cuatro grandes vértices: ambiente,
inclusión social y derechos humanos, seguridad y soberanía y, por último, economía productiva.
• Ambiente: busca preservar la naturaleza, la salud de los mineros, el ambiente, aguas, tierras,
sustituir las tecnologías destructivas, invasivas y contaminantes por nuevas tecnologías que
sean respetuosas con el ambiente y la remediación de pasivos ambientales.
• Inclusión social y derechos humanos: Acompañamiento de las luchas del pueblo minero y
creación de una política de fortalecimiento de derechos humanos y laborales en las zonas
mineras.
• Seguridad y soberanía: Lucha contra las mafias, y fortalecimiento de una política
estratégica para el control soberano del territorio, de la cadena productiva minera y sus
actividades conexas.
• Economía productiva: Creación de mecanismos para una producción minera racional y
responsable, que impulsen redes productivas alternativas, generación de divisas y
sustitución de importaciones.
En este sentido, el Plan Sectorial Minero (2019) es el plan estratégico que establece las
líneas generales para orientar las acciones y estrategias que conforman el Sistema Nacional Minero
Ecológico; así como por otros planes estratégicos asociados al sector minero entre las cuales
destacan:
2
El Estado venezolano había atendido el aspecto minero desde instancias ministeriales que atendían, también, otras áreas, tal como el Ministerio
de Energía y Minas (1952-1999), Ministerio de Energía y Petróleo (1999-2005), Ministerio de Industria Básica y Minería (2005-2011),
Ministerio del Poder Popular de Petróleo y Minería (2011-2016) y el vigente, el Ministerio del Poder Popular de Desarrollo Minero Ecológico.
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• Plan de Desarrollo del Arco Minero: tiene por objetivo establecer líneas y estrategias para
gestionar el ordenamiento territorial, atención social de las comunidades, delimitación de
áreas para la exploración y explotación de recursos, la certificación de reservas y la
implementación de tecnologías de bajo impacto ambiental, en el marco de la consolidación
de la Zona de Desarrollo Estratégico Nacional
• Plan Integral de Protección a los Pequeños Mineros: tiene por objetivo establecer líneas
y estrategias para gestionar la protección social y la organización socio-productiva de los
mineros y las mineras que realizan la actividad de manera artesanal y a baja escala,
incorporándolos en un conglomerado productivo junto a la mediana y gran minería.
También, el plan sectorial minero traza otros planes como: el plan productivo
complementario a la actividad minera (conformar y consolidar la cadena productiva secundaria
asociada a la actividad minera, orientada a las actividades conexas y de soporte), planes específicos
del Motor Minero (la exploración, certificación y explotación de recursos y reservas), plan
científico - tecnológico productivo del potencial minero del país (conocimientos y tecnologías
asociadas a las actividades mineras, para minimizar el impacto en el ambiente y contribuir a la
remediación de los pasivos ambientales), plan de manejo de las áreas para uso minero y desarrollo
ecosocialista.
La política minera
Ante lo expuesto anteriormente, el Estado venezolano define estrategias de acercamiento
a los diferentes actores de la minería, en especial a la de pequeña escala, brindándole oportunidad
de incorporarse a la dinámica económica formal mediante incentivos para regularizar su actividad,
áreas de uso minero, definición de pequeña minería, su inscripción en el Registro Único Minero
– RUM, la suscripción de alianzas estratégicas para desarrollar la actividad minera, la creación de
instancias de encuentros como el Consejo Popular Minero y la conformación de un Fondo Social
Minero (Ver figura Nº 5).
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Figura 5: Descripción de la Política Minera
Fuente: Elaboración propia
De esta manera, primero, el Decreto 2248 (2016), relativo a la creación de la
ZODENAMO, contempla el estímulo sectorial de las actividades asociadas a los recursos
minerales que posee el país mediante diferentes regímenes de Incentivo, tales como: Incentivos
tributarios, mecanismos de financiamiento, facilidades de importación, régimen especial tributario
y aduanero, y simplificación de trámites administrativos de desaduanamiento. Es pertinente
mencionar, por una parte, la Resolución Conjunta Nº 090 y Nº 15-06-01 (2015) mediante el cual
a las personas, sociedades o formas de asociación que desarrollen actividad de exploración y
explotación de oro, deberán vender al BCV, todo el material aurífero obtenido con ocasión de
dicha actividad a través de los Centros que establezca al efecto ese Instituto y por otra parte, la Ley
Constitucional del Régimen Tributario para el Desarrollo Soberano del Arco Minero (2017)
aplicable a los enriquecimientos netos de fuente territorial obtenidos de la venta de oro al Banco
Central de Venezuela o a los sujetos que éste autorice.
Segundo, el Estado venezolano ha declarado 90 áreas para uso minero en los cuatro (4)
bloques de la ZODENAMO (ver figura Nº 4). Inicia con el Decreto Nº 3.188 (2017), en la cual
declara 23 áreas de Uso Minero Ecosocialista (AUME) y establece criterios para el desarrollo y
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el control de las actividades mineras. Cada área debe tener un Plan de Manejo contentivo de planes
socioproductivos y agroproductivos, con la finalidad de propender a la diversificación de
actividades económicas y la satisfacción de las necesidades de quienes ejerzan actividades mineras
y habiten en ese territorio. Adicionalmente, cada área declarada debe tener un "Plan Especial de
Manejo" que oriente la dirección de los "Programas Operativos de las Áreas de Desarrollo Minero
Ecosocialista".
Entre los programas operativos a desarrollar destacan el de resguardo y permanencia de las
comunidades indígenas y otros asentamientos humanos, el de protección social y desarrollo de las
misiones y grandes misiones (desarrollo educativo y tecnológico, protección integral de la salud,
protección integral alimentario, programa de educación ambiental, formación ecosocialista y
participación comunitaria), de infraestructura y servicio y el programa económico productivo
(socioproductivo y agroproductivo).
Posteriormente, el Estado venezolano asigna otras 63 nuevas áreas mineras a la
Corporación Venezolana de Minería (CVM) mediante la Resolución 015 (GO 41.477, 2018) y en
el año 2019, otras cuatro (4) nuevas áreas son declaradas para uso minero (Decreto 3872, 2019).
Es pertinente mencionar, que también se había emitido la Resolución Nro. 10 (2020) la cual
estipulaba la extracción fluvial de oro y diamante y su procesamiento en espacios fluviales, en los
ríos Cuchivero, Caura, Aro, Caroní, Yuruarí y Cuyuní. Esta resolución fue derogada.
Tercero, define la pequeña minería como la actividad de aprovechamiento racional y
sustentable del mineral de oro y otros minerales estratégicos, llevada a cabo por personas
organizadas en sociedades o formas de asociación permitidas por la ley que suscriban alianzas
estratégicas con el Estado en cualquiera de sus formas. El área asignada no puede ser mayor de
veinticinco hectáreas (25 ha) y el tiempo estipulado para tal actividad no puede ser mayor de diez
(10) años, prorrogables por un máximo de dos períodos, de dos (2) años cada uno según el Decreto
2165 (2015)
Cuarto, las personas naturales o jurídicas, de carácter público o privado que ejerzan
actividades primarias, conexas o auxiliares a la minería están obligadas a inscribirse en el Registro
Único Minero – RUM (Resolución Nro. 10, 2018) La inscripción es un requisito indispensable
para realizar cualquier trámite o solicitud de autorizaciones, alianzas estratégicas, constitución de
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empresas mixtas, asociación y/o contratos ante el Ministerio. Este registro se realiza en una
plataforma informática denominada Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Minero
Ecológico (SIGOME), desarrollada bajo el principio simplificación de trámites y que permite
centralizar automáticamente los datos sobre el registro. Esta deroga la Resolución.218 (1996)
sobre el Registro oficial de comerciantes para ejercer el comercio de oro, diamantes u otras piedras
preciosas.
Quinto, las alianzas estratégicas conformadas con el Estado, sus empresas o filiales de
éstas, constituyen el mecanismo mediante el cual las organizaciones socioproductivas, sociedades
u otras formas de asociación permitidas por la ley, puedan compartir procesos productivos,
necesarios para llevar a cabo las actividades primarias y conexas para el aprovechamiento del oro
y demás minerales estratégicos, exceptuándose la comercialización del mineral aurífero, la cual
será realizada exclusivamente por un ente estatal designado para tal efecto. En estas se establecen
los tipos de técnicas que se pueden utilizar para el ejercicio de la pequeña minería, atendiendo los
principios ambientales y los demás que guarden relación con la materia (Decreto 2165, 2015).
También, se prevé la conformación de empresas mixtas para el aprovechamiento del material
aurífero, en especial de las arenas auríferas.
Sexto, el Consejo Popular Minero (CPM) se crea como la primera instancia de
participación de los trabajadores del oro, en la escala de pequeña minería. Esta estructura se crea
como una propuesta realizada por los mismos representantes mineros de los bloques en la Zona de
Desarrollo Estratégico Arco Minero del Orinoco (AMO), inicialmente entre los municipios
Roscio, El Callao y Sifontes del estado Bolívar. El proceso de cogestión entre el MPPDME como
rector del Sistema Nacional Minero Ecológico y el Consejo Popular Minero como representante
de los mineros y las mineras del AMO, establece de manera real la construcción de la democracia
protagónica y participativa que caracteriza a la Revolución Bolivariana (MPPDME, 2019). Desde
esta articulación se desarrollan los procesos, por una parte, de planificación pública y popular para
el desarrollo de las áreas de uso minero y de los proyectos de desarrollo de minas y, por otra parte,
la contraloría social para vigilar, cuidar y verificar que los proyectos, obras, apoyos y servicios
que se desprenden de este plan sectorial se cumplan de manera oportuna, eficaz y eficiente.
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Por último, se crea el Fondo Social Minero, con la finalidad de garantizar los recursos para
el desarrollo social de las comunidades aledañas a las áreas destinadas al ejercicio de las
actividades mineras y cuyos ingresos garantizarán y protegerán la seguridad social de los
trabajadores y trabajadoras mineras del oro y otros minerales estratégicos, así como el
fortalecimiento del conocimiento en las actividades de la minería y cuidado del medio ambiente
(Decreto 2165, 2015). Adicionalmente, se establece la prioridad social sobre las utilidades de la
ZODENAMO, la cual estipula que las utilidades netas que sean percibidas por el estado, con
ocasión a los proyectos y demás actividades mineras ejecutadas, se designa hasta un 60% al Fondo
Nacional de Misiones dirigidas a proyectos de interés social y colectivo (Decreto 2411, 2016).
Tras el recorrido realizado por la re-configuración política y jurídica relacionada a la
minería, se evidencia una clara ruta para que los mineros, en especial los de pequeña escala puedan
iniciar su proceso de regularización. Sin embargo, y dada las afectaciones de toda actividad
extractiva minera, existe una normativa ambiental que condiciona cualquier actividad económica
y prevé los diferentes tipos de afectación que puedan generar en su entorno.
Marco jurídico ambiental
El marco jurídico ambiental venezolano se fundamenta sobre los postulados de desarrollo
sustentable enunciados en la carta magna, como un componente transversal y determinante para el
desarrollo social y económico, y con el derecho y el deber de cada generación para proteger y
mantener el ambiente en beneficio de sí misma y del mundo futuro, presentando una visión de
derechos colectivos y multiculturales (CRBV, 1999).
En este ámbito, el estado venezolano se apoya en dos estrategias de acuerdo con las
premisas del desarrollo sustentable. Por una parte, el proceso de ordenación territorial atendiendo
a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas,
bajo un concepto de procesos de información, consulta y participación ciudadana. Esto sigue
siendo normado por la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio del año 1983, la cual
considera las áreas bajo régimen de administración especial, ABRAE, conforme a leyes especiales
y cuyo fin es conservar y preservar la fauna y la flora existente para contribuir al equilibrio
ecológico de estas áreas.
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Por otra parte, el Estado venezolano, mediante el Decreto 1.257 del año 1996, establece las
normas sobre evaluación ambiental de actividades susceptibles de degradar el ambiente, con lo
cual debe considerar las disposiciones legales contenidas en la legislación ambiental vigente,
ordenación del territorio, diversidad biológica, degradación alteración, deterioro y demás acciones
capaces de causar daños a las aguas, los suelos, la topografía, el paisaje, la vegetación, la fauna o
sus hábitats y/o contra la calidad ambiental. Todo ello, debe ser presentado en estudios de impacto
ambiental y sociocultural.
La instancia ministerial competente para implementar la normativa ambiental, es el
Ministerio del Poder Popular de Ecosocialismo (MINEC)
3
cuyo fin primordial es proteger,
conservar y recuperar el ambiente que garantice el uso y aprovechamiento racional, óptimo y
sostenible de los recursos naturales, respetando los procesos y ciclos de la naturaleza.
Asimismo, el MINEC es la instancia competente para velar por cumplimiento de los
instrumentos de control previo ambiental (estudios de impacto ambiental y sociocultural,
autorizaciones de ocupación del territorio, autorización de afectación de los recursos naturales,
entre otros), como del monitoreo, control y supervisión ambiental de las actividades en las
diferentes fases de los proyectos mineros, con la aplicación de los planes de supervisión ambiental
establecidos para cada proyecto.
Reflexión Final
Desde el año 2011, el Estado venezolano ha redimensionado su política extractivista de
hidrocarburos a una minera, dada por la crisis económica en el país, la caída de los precios del
barril de petróleo y el vertiginoso aumento del precio del oro, agravado por las álgidas condiciones
políticas. Esto ha conllevado, que el Estado venezolano defina una política extractivista minera
con un fuerte carácter tributario.
De este modo, inicia una reconfiguración de la política y la legislación minera,
fundamentada, por una parte, en el Plan de la Patria, la Agenda Económica y el lanzamiento del
3
En 1976 se creó el Ministerio de Ambiente. En la última, este ministerio pasa por varias denominaciones y alcance, iniciando en el
año 2014, la cual se suprime para dar paso al Ministerio del Poder Popular para Vivienda, Hábitat y Ecosocialismo, en el 2016,
igualmente se suprime y se estructura el Ministerio del Poder Popular de Ecosocialismo y Aguas (MINEA) y finalmente, en el año
2018, se divide en dos ministerios, el Ministerio del Poder Popular de Ecosocialismo (MINEC) y el Ministerio de Atención a las
Aguas (Minaguas).
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Motor minero; por otra parte, en una arquitectura jurídica para su instrumentalización, a partir del
Decreto con rango, valor y fuerza de ley orgánica que reserva al estado las actividades de
exploración y explotación del oro, así como las conexas y auxiliares a estas, como la de minerales
considerados como elementos estratégicos para el Estado.
En este marco, el Estado venezolano realiza una ordenación territorial, entre las que
resaltan la conformación de la Zona de Desarrollo Estratégico Nacional Arco Minero del Orinoco
(ZODENAMO) y la declaración de áreas para uso minero, además de crear una instancia
ministerial para atender todo lo relativo al tema minero (MPPDME) por primera vez. Este
ministerio presenta el Plan Sectorial Minero (2019) y lo operacionaliza mediante una serie de
instrumentos jurídicos que direcciona la relación con los actores involucrados a la minería, en
especial quienes realizan la minería a pequeña escala, mediante una ruta que facilita su regulación
con el registro único minero (RUM) y la suscripción de alianzas estratégicas para su posterior
arrime del material aurífero a las plantas de lixiviación con cianuro, estas bajo la figura de
empresas mixtas.
Sin embargo, el Plan Sectorial Minero cuyo orientación primordial descansa en los vértices
referido a lo ambiental, la inclusión social y derechos humanos, seguridad y soberanía y la
economía productiva, contrastan con los graves efectos sociales y ambientales de la actividad
minera desarrollada recientemente con pocos avances para su reversión y disminución. En este
contexto, es primordial considerar los siguientes aspectos y retos:
• La proliferación de los improvisados asentamientos mineros sin servicios públicos donde los
mineros viven en condiciones de precariedad. Es pertinente señalar las cifras encontradas por
la Encuesta Nacional de Condiciones de vida (ENCOVI) llevada a cabo por la Universidad
Católica Andrés Bello en el año 2021, en los municipios donde se realiza la actividad minera
presentan los niveles de pobreza más altos
4
.
• El aumento de conflictos por el control de áreas mineras por grupos irregulares, inclusive en
territorios indígenas evidenciado en el incremento de la violencia y criminalidad según cifras
del Observatorio Venezolano de Violencia
5
.
4
Cifras INSO-ENCOVI 2021. Disponible en: https://insoencovi.ucab.edu.ve/ y en https://observatorioguayana.ucab.edu.ve/.
5
Cifras disponible en https://observatorioguayana.ucab.edu.ve/.
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• El incremento de enfermedades endémicas (malaria)
6
, así como la reaparición de otras
enfermedades infectocontagiosas relacionadas a la actividad minera y a la deforestación.
• El incremento de manera extensiva e intensiva de actividades mineras en áreas no declaradas
para uso minero que afectan las principales cuencas hidrográficas y la biodiversidad de la
región, tales como Ikabarú, Canaima, Casacoima, Alto Caura, entre otras localidades.
• Las precarias condiciones de laboreo minero caracterizado por el sobreesfuerzo, la exposición
a los rigores propios de la actividad y la carencia de equipos de seguridad necesarios.
• Los efectos de la ecotoxidad por el uso del mercurio
7
en la recuperación del oro a pesar de su
prohibición
8
. Esta situación se agrava, por el aprovechamiento de las arenas auríferas
contaminadas realizado por las plantas de lixiviación con cianuro.
• Instancias gubernamentales con competencia en el tema minero y ambiental con poca
capacidad operativa para realizar el monitoreo, seguimiento y control de la minería, como la
gestión y control de las afectaciones socio-ambientales.
• La poca información y disponibilidad de los estudios de impacto ambiental y socio-cultural
por proyecto minero de explotación y procesamiento que deben ser presentados para la
consecución del permiso de afectación de recursos naturales. Aparte de eso, la ausencia de una
evaluación del impacto socio ambiental acumulado por áreas o bloques mineros, ante la
masificación e intensificación de la actividad minera, en las cuales tienen presencia diversos
frentes mineros para la extracción del mineral, así como, de molinos artesanales y plantas de
lixiviación con cianuro.
6
Entre otras, es pertinente mencionar la ponencia realizada por la Dra. Maria Grillet Instituto de Zoología y Ecología Tropical de la
Universidad Central de Venezuela denominada “Minería y Malaria: Fiebre malárica, sinónimo de fiebre del oro en Venezuela” en
el año 2016 y del estudio realizado por Jorge Moreno, Yasmin Rubio-Palis, Ángela Martínez y Porfirio Acevedo denominado
“Evolución espacial y temporal de la malaria en el municipio Sifontes del estado Bolívar, Venezuela. 1980-2013” publicado el año
2014 en el Boletín de Malarialogía y Salud Ambiental
7
Los hallazgos del estudio auspiciado por la ONUDI y liderado por Marcelo Veiga y otros, denominado “Mercury Pollution from
Artisanal Gold Mining in Block B, El Callao, Bolivar State, Venezuela” en el año 2004 sobre los altos niveles de contaminación
mercurial en los mineros. También, Nereida Carrión en ponencia denominada “Debe atenderse a la población contaminada con
mercurio”, en las “I Jornadas Tecnológicas del Oro: Por una minería responsable” en el año 2017, plantea que tras diversas
investigaciones realizadas en la población de El Callao, infiere que más o menos el 37 % de la población presenta niveles de
mercurio por encima del nivel tolerable
8
El Estado venezolano suscribió el Convenio de Minamata en el año 2013 y, posteriormente, ratifica la prohibición del uso,
tenencia, almacenamiento y transporte del Mercurio (Hg) como método de obtención o tratamiento del oro y cualquier otro
mineral metálico o no metálico mediante el Decreto Nº 2412 (GO Nº 40.960, 2016)
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• La ausencia de información oficial sobre el alcance y logros de la política minera y con ello,
el cumplimiento de los objetivos del Plan sectorial minero y de las obligaciones dadas por la
normativa y las leyes ambientales, tales como los programas de reforestación, restauración y
remediación ambiental en las áreas afectadas por la actividad minera.
• El alcance de la inversión social a realizar o realizada en las áreas mineras bajo la figura del
Fondo Social Minero como una forma del retorno del capital social.
• El desestimulo de actividades económicas tradicionales no mineras, tales como la agrícola, la
pecuaria y el turismo, que habían presentado importantes contribuciones a la economía de la
región en el pasado reciente.
• Como un aspecto interesante a próximos estudios, es el surgimiento de nuevos líderes y grupos
organizados locales del sector minero que procuran espacios y participación en la gestión de
la política minera, tal es el caso del Consejo Popular Minero.
Ante lo expuesto, el Estado venezolano ha configurado una política minera a fin de
incentivar la regulación de la actividad minera. Sin embargo, la opacidad de información oficial
sobre los logros y los graves impactos producto del incremento de la actividad minera requieren
de instancias de reflexión sobre este modelo de desarrollo extractivista. Es apremiante definir
estrategias ante esta realidad minera y la sustentabilidad deseada, que permitan, a la vez, mejorar
el bienestar social, sin perder de vista nuestra responsabilidad con las generaciones venideras.-
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y Fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y
Explotación del Oro y demás Minerales Estratégicos. (2016) Decreto Nº2.413. Publicada en
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Declaración como elemento estratégico para su exploración y explotación el diamante, por lo cual
queda sujeto al régimen previsto en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica
que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro y demás
Minerales (2017) Decreto Nº2.781. Publicada en la Gaceta oficial de la República
Bolivariana Venezuela Nº 41122. 27/03/2017
Declaración como elemento estratégico para su exploración y explotación el cobre, por lo cual
queda sujeto al régimen previsto en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica
que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro y demás
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Minerales Estratégicos. (2017) Decreto Nº2.782. Publicada en la Gaceta oficial de la
República Bolivariana Venezuela Nº 41122. 27/03/2017
Declaración de 23 áreas de uso minero ecológico que se encuentran dentro de la Zona de Desarrollo
Estratégico Nacional “Arco Minero del Orinoco”, así como establece los criterios para el
desarrollo y el control de las actividades mineras. Decreto Nº3.188. Publicada en la Gaceta
oficial de la República Bolivariana Venezuela Nº 41.294. 7/12/2017
Declaración de cuatro (4) áreas de uso minero ecológico que se encuentran dentro de la Zona de
Desarrollo Estratégico Nacional “Arco Minero del Orinoco”, así como establece los criterios
para el desarrollo y el control de las actividades mineras (2019). Decreto Nº3.872. Publicada
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Declaración de los minerales Casiterita, Níquel, Rodio, Titanio y los minerales asociados a los
elementos de las Tierras Raras como elementos Estratégicos. (2021) Decreto Nº4.598.
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Resolución Conjunta mediante la cual se establece que a partir de la entrada en vigencia de la
presente Resolución, las personas, sociedades o formas de asociación que desarrollen
actividades de exploración y explotación de oro en áreas destinadas a las actividades mineras
en el territorio nacional, deberán vender al Banco Central de Venezuela, todo el material
aurífero obtenido con ocasión de dicha actividad, con sus aleaciones metálicas de carácter
no contaminante y en cualquiera de sus presentaciones, a través de los Centros que establezca
al efecto ese Instituto (2015) Resolución Conjunta Nº 090 y Nº 15-06-01. Publicada en la
Gaceta oficial de la República Bolivariana Venezuela N° 40.692. 30/6/2015.
Resolución mediante la cual se determinan las (63) áreas geográficas en las cuales la Corporación
Venezolana de Minería, S.A. (CVM) realizará las actividades previstas en el Artículo 1 del
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica que reserva al Estado las Actividades
de Exploración y Explotación del Oro y Demás Minerales Estratégicos, una vez que el
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Resolución mediante la cual se determina las áreas geográficas en las cuales la Corporación
Venezolana de Minería S.A. (CVM), o la filial que ésta designe, ejecute las actividades
previstas en el Artículo 1° y 4° del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que
Reserva al Estado las actividades de Exploración y Explotación del Oro, y demás Minerales
Estratégicos en los espacios fluviales determinados por la presente Resolución, los cuales
están ubicados en el área geográfica de la Zona de Desarrollo Estratégico Nacional “Arco
Minero del Orinoco”. (2020) Resolución N° 0010 del MPPDME. Publicada en la Gaceta
oficial Extraordinario de la República Bolivariana Venezuela N° 6.526. 08/04/2020
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